Rizikingos sankcijos – įrankis, kurį Amerika mėgsta naudoti

„Beveik visuotinis sutarimas, kad tam tikri šiurkštūs tarptautinių įstatymų ir normų pažeidimai reikalauja ryžtingo ir suderinto atsako. Pagalvokite tik, pavyzdžiui, apie įvykius Ukrainoje arba branduolinio ginklo pajėgumų plėtrą Irane ir Šiaurės Korėjoje. Griežtos ekonominės sankcijos ilgą laiką buvo laikomos atsakymu.

 

Vis dėlto amžinas klausimas yra: kas bus toliau? Kada nustoja veikti sankcijos? Arba dar blogiau, kada jos pradeda dirbti prieš geriausius Jungtinių Valstijų interesus?

 

Tai svarbūs klausimai, nes per pastaruosius du dešimtmečius ekonominės sankcijos tapo pagrindine JAV politikos formuotojų priemone, naudojama teroristiniams tinklams žlugdyti, branduolinių ginklų vystymuisi stabdyti ir diktatorius nubausti. Vardų skaičius Iždo departamento Užsienio turto kontrolės biuro sankcijų sąraše nuolat didėjo – nuo 912 vardų 2000 m. iki 9 421 vardų 2021 m., daugiausia dėl to, kad asmenims vis dažniau taikomos bankų sankcijos. Trumpo administracija į sąrašą įtraukdavo apie tris vardus per dieną – šis rodiklis pranoktas praėjusiais metais dėl sankcijų, apie kurias prezidentas Bidenas paskelbė, prasidėjus Rusijos konfliktui su Ukraina.

 

Atsižvelgiant į tai, kad jos vis dažniau naudojamos, pravartu suprasti ne tik tai, kaip sankcijos gali būti sėkmingos diplomatijos priemonė, bet ir kaip, netinkamai panaudojus, jos gali pakenkti Amerikos pastangoms skatinti taiką, žmogaus teises ir demokratines normas visame pasaulyje.

 

Nematomos sankcijų išlaidos

 

Remiantis Drexel universiteto Pasauline sankcijų duomenų baze, politikos formuotojai taip dažnai kreipiasi į sankcijas – Jungtinėms Valstijoms tenka 42 procentai sankcijų, taikytų visame pasaulyje nuo 1950 m. – iš dalies todėl, kad jos laikomos pigiomis, ypač palyginti su kariniais veiksmais.

 

Tiesą sakant, išlaidos yra didelės. Jas neša bankai, įmonės, civiliai ir humanitarinės grupės, kurios prisiima naštą juos įgyvendinti, jų laikytis ir sušvelninti jų poveikį. Sankcijos taip pat gali pakenkti pažeidžiamiems žmonėms – dažnai skurstantiems ir gyvenantiems, valdant represines vyriausybes, kaip vis dažniau rašo akademikai.

 

Pareigūnai retai atsižvelgia į tokias išlaidas. Nors sankcijas lengva taikyti – yra dešimtys sankcijų programų, kurias administruoja kelios federalinės agentūros – jas politiškai ir biurokratiškai sunku panaikinti, net jei jos nebeatitinka JAV interesų. Dar blogiau, kad sankcijos taip pat išvengia didelio visuomenės dėmesio. Nedaug pareigūnų yra laikomi atsakingais už tai, ar tam tikra sankcija veikia taip, kaip buvo numatyta, o ne be reikalo kenkia nekaltiems žmonėms ar kenkia užsienio politikos tikslams.

 

Bidenas atėjo į pareigas žadėdamas ištaisyti tą atskaitomybės trūkumą. Iždo departamentas atliko išsamią sankcijų apžvalgą 2021 m., o spalį paskelbė septynių puslapių santrauką. Peržiūros procesas buvo svarbus žingsnis. Jame, be kita ko, padaryta išvada, kad sankcijos turėtų būti sistemingai vertinamos, siekiant įsitikinti, kad jos yra tinkama priemonė susiklosčiusioms aplinkybėms, kad jos būtų susietos su konkrečiais rezultatais ir, jei įmanoma, įtrauktų mūsų sąjungininkus, ir kad reikėtų pasirūpinti, kad būtų sušvelnintas „neplanuotas ekonominis ir politinis poveikis“ Amerikos darbuotojams, įmonėms, sąjungininkams ir kitiems nekaltiems žmonėms.

 

Iždo departamentas daro tam tikrą pažangą vykdydamas peržiūros rekomendacijas, tačiau Iždas yra tik viena iš daugelio vyriausybinių agentūrų, atsakingų už sankcijų vykdymą. Kiekvienas iš jų turėtų reguliariai atlikti duomenimis pagrįstą analizę, siekdamas užtikrinti, kad sankcijų nauda būtų didesnė už išlaidas ir kad sankcijos būtų tinkama priemonė, o ne tik lengviausia. Taip pat svarbu, kad tokios analizės rezultatai būtų informuoti Kongresą ir visuomenę.

 

Sankcijos reikalauja aiškių, pasiekiamų rezultatų

 

Jau žinoma, kad sankcijos yra veiksmingiausios, kai jos turi realius tikslus ir yra suporuotos su pažadais palengvinti, jei tie tikslai bus pasiekti. Galbūt geriausias pavyzdys yra 1986 m. įstatymas, skirtas apartheido eros Pietų Afrikai, kuriame buvo nustatytos penkios sankcijų švelninimo sąlygos, įskaitant Nelsono Mandelos paleidimą. Jungtinių Valstijų ir kitų šalių sankcijos padėjo įtikinti Pietų Afrikos vyriausybę, kurią sudaro tik baltieji, kad jos politika, įpareigojanti rasinę segregaciją, yra netvari.

 

Sankcijos komunistinei Lenkijai 1981 m., reaguojant į Solidarumo judėjimo sutriuškinimą, yra dar vienas pavyzdys, kaip tai gali veikti. Jungtinės Valstijos ir jų sąjungininkės palaipsniui panaikino sankcijas, paleidžiant daugumą įkalintų aktyvistų, taip Lenkijoje ir kitur Rytų Europoje pradėti naują politinės laisvės erą.

 

Pastebėtina, kad sankcijomis Pietų Afrikai ir Lenkijai buvo siekiama sudaryti laisvą ir sąžiningą rinkimus , o ne režimo pasikeitimas. Sankcijos, kuriomis siekiama pakeisti režimą, dažnai skatina nepaisyti, o ne reformuoti. Jie turi baisių rezultatų, kaip rodo Kubos, Sirijos ir Venesuelos atvejai.

 

Venesueloje taikant neterminuotas sankcijas, kurių tikslas – nuversti diktatorių Nicolásą Maduro, buvo pasiekta priešingai. Po to, kai 2017 m. jis paleido demokratiškai išrinktą Nacionalinę Asamblėją ir 2018 m. buvo paskelbtas fiktyvių prezidento rinkimų nugalėtoju, D. Trumpo administracija Venesuelos valstybinei naftos bendrovei įvedė didžiausio spaudimo sankcijas, siekdama atkirsti svarbų Maduro diktatūrai lėšų šaltinį.

 

Nors buvo reikalingos griežtos individualios sankcijos M. Maduro, Venesuelos naftos sektoriaus įtraukimas į juodąjį sąrašą paaštrino humanitarinę krizę: kaip perspėjo ši redakcinė kolegija, pajamų iš naftos nutraukimas dar labiau padidino tai, kas ir taip buvo didžiausias ekonomikos nuosmukis Lotynų Amerikoje per dešimtmečius. Sankcijos naftos pramonei, kuri sudaro apie 90 procentų šalies eksporto, smarkiai sumažino vyriausybės pajamas ir smarkiai padidino skurdą, rodo pernai atliktas Venesuelos ekonomistas Francisco Rodríguezas iš Denverio universiteto Josefo Korbelio tarptautinių studijų mokyklos.

 

Tuo tarpu politika nesugebėjo išstumti M. Maduro iš valdžios. Vietoj to jis sustiprino Venesuelos valdžią, jos ekonominį vargą kaltino Amerikos sankcijomis ir priartino savo šalį prie Rusijos ir Kinijos. Remiantis daugybe apklausų, sankcijos Venesueloje yra labai nepopuliarios. Netgi Venesuelos opozicijos atstovas Jungtinėse Valstijose, anksčiau plačias sankcijas palaikiusios grupės, neseniai paragino Bideną panaikinti sankcijas naftai.

 

Pradėjęs eiti pareigas, Bidenas ėmėsi veiksmų, kad pakeistų sankcijas Venesuelai, įtraukdamas konkrečius, pasiekiamus tikslus. Jo administracija panaikino kai kurias sankcijas dėl naftos, suteikdama „Chevron“ leidimą atlikti ribotą darbą šalyje, kurią paskatino naftos kainų šuolis po įvykių Ukrainoje.

 

Baltieji rūmai pažadėjo papildomos pagalbos, jei J. Maduro imsis žingsnių, kad kitais metais būtų surengti laisvi ir sąžiningi rinkimai. Francisco Palmieri, Valstybės departamento Venesuelos reikalų skyriaus Bogotoje (Kolumbija) misijos vadovas, neseniai paskelbė išsamų sąrašą, ką reikia padaryti, kad sankcijos būtų panaikintos. Tai apima kitų metų prezidento rinkimų datos nustatymą, savavališkai suimtų kandidatų grąžinimą ir politinių kalinių paleidimą.

 

P. Maduro iki šiol nesilaikė. Birželio 30 d. jis uždraudė eiti pareigas dar vienam gerai žinomam opozicijos veikėjui. Vis dėlto ši kuklesnė politika, kuri remia laipsnišką grįžimą prie demokratijos, o ne staigų režimo pasikeitimą, yra geresnis požiūris.

 

Bideno administracija turėtų būti aiškesnė, kokios sankcijos Venesueloje bus panaikintos ir kada, ypač valstybinei naftos bendrovei. Taip amerikiečių pažadai taptų patikimesni. Lapkričio mėn. Maduro ir opozicijos susitarimas panaudoti įšaldytą Venesuelos turtą humanitariniams tikslams buvo dar vienas daug žadantis žingsnis, tačiau jis yra nežinioje, nes lėšos dar turi būti išleistos.

 

Pasak Feliciano Reyna, ne pelno siekiančios organizacijos „Acción Solidaria“, perkančios reikmenis valstybinėms ligoninėms Venesueloje, prezidentas ir įkūrėjas, dėl šio delsimo venesueliečiai praranda viltį derybomis išspręsti krizę. Nors jis turi specialią licenciją importuoti prekes, jis teigė, kad vis tiek turi problemų gaunant tai, ko jam reikia. Pasak jo, kai kurios bendrovės nenorėjo parduoti Venesuelai, o ne rūpintis, kad tai būtų teisėta – reiškinys, žinomas kaip perteklinis laikymasis.

 

„Situacija viduje yra tikrai baisi“, – sakė ponas Reyna.

 

Iš dalies dėl prarastos vilties iš savo šalies nuo 2015 metų pabėgo daugiau nei septyni milijonai venesueliečių, o per pastaruosius dvejus metus prie pietinės JAV sienos atvyko daugiau nei 240 tūkst. Daugelis ekspertų mano, kad sankcijos yra svarbi migracijos iš Venesuelos varomoji jėga, nes jos blogina ekonomines sąlygas, verčiančias žmones išvykti. Reaguodama į tai, grupė demokratų įstatymų leidėjų, įskaitant Teksaso atstovę Veronicą Escobar, kuri yra viena iš Bideno perrinkimo kampanijos pirmininkų, maldavo jį panaikinti sankcijas Venesuelai ir Kubai.

 

Be savo įsipareigojimų Venesueloje vykdymo, Bideno administracija gali padaryti daug daugiau, kad parodytų, jog Jungtinės Valstijos keičia savo sankcijų politiką, kad ji taptų humaniškesnė. Pirmas žingsnis būtų laikytis 2021 m. peržiūros rekomendacijų ir oficialiai atsižvelgti į bet kokios sankcijos humanitarines išlaidas prieš jas įvedant. Iždo departamentas gegužę pasamdė du ekonomistus imtis šios užduoties; tai turėtų tapti įprasta bet kurios agentūros, atsakingos už sankcijų vykdymą, praktika.

 

Sankcijos turi būti atšaukiamos

 

Apsvarstykite ryškiausią nesėkmę tai padaryti: neterminuotą prekybos embargą Kubai. Prezidentas Johnas F. Kennedy embargą įvedė 1962 m., siekdamas „izoliuoti dabartinę Kubos vyriausybę ir taip sumažinti grėsmę, kurią kelia jos susivienijimas su komunistinėmis jėgomis“.

 

Per pastaruosius metus Amerikos prezidentai siuntė labai skirtingas žinutes apie tai, ko reikėtų šioms sankcijoms panaikinti. 2014 m. Barackas Obama nusprendė pakelti daugelį jų – po trejų metų Donaldas Trumpas atšaukė pastangas. Praėjusiais metais Bidenas panaikino kai kurias D. Trumpo laikų sankcijas. Tačiau tik Kongreso aktas gali nutraukti embargą.

 

Peteris Harrellas, dirbęs Nacionalinio saugumo tarybos personale, vadovaujant Bidenui, tvirtina, kad sankcijos turėtų automatiškai baigtis po tam tikro metų skaičiaus, nebent Kongresas nubalsuotų už jų pratęsimą. Tai sumažintų zombių sankcijų atvejų, kurie tęsiasi dešimtmečius, ilgai po to, kai JAV politikos formuotojai atsisakė šių sankcijų, siekdami jų tikslų.

 

Kad sankcijos paskatintų pokyčius, o ne tik nubaustų už praeityje atliktus veiksmus, Jungtinės Valstijos turėtų būti pasirengusios panaikinti sankcijas – net ir prieš neigiamus veikėjus – jei tenkinami nurodyti kriterijai.

 

Sankcijos, nors ir patrauklios, retai veikia be konkrečių tikslų ir sankcijų panaikinimo kriterijų. Tai taikoma dabartinėms ir būsimoms sankcijoms. Be tikslų ir pagalbos kriterijų šios priemonės – vienos griežčiausių JAV užsienio politikos arsenale – ilgainiui gali prieštarauti Amerikos interesams ir principams."